[부동산승소포인트] 구유지(공유재산) 점유자가 변상금부과처분을 받은 후 매수를 신청할 경우, 매매대금의 결정 방법
안녕하세요, 권윤주 변호사입니다.
승소사례 중 변상금부과처분 취소 행정심판에서 승소한 사례를 소개해드렸는데,
이번에 유사한 사실관계로 다른 쟁점 질의가 와서 설명해드리고자 합니다.
저는 구유지 지상에 건물을 소유하고 있고, 40년 이상 건물을 소유하며 구유지를 점유해왔습니다. 최근 구유지를 매수하려고 하였는데, 지자체가 감정평가를 일방적으로 실시해서 너무 높은 감정가격이 나왔습니다. 제가 지자체의 부당함에 대해 이의할 수 없나요?
공유재산 및 물품관리법(약칭 공유재산법)에 의하면,
공유재산이란 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각호의 재산을 말한다고 되어 있습니다. 공유재산 범위에는 '부동산'도 포함되어 있습니다. 변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용, 수익하거나 점유한 자에게 무과하는 금액을 말합니다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2021. 4. 20.>
1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다.
6. “처분”이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다.
9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다.
제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 부동산과 그 종물(從物)
2. 선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물
3. 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중요한 기계와 기구
4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리
5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 권리(이하 “지식재산”이라 한다)
가. 「특허법」ㆍ「실용신안법」ㆍ「디자인보호법」 및 「상표법」에 따라 등록된 특허권, 실용신안권, 디자인권 및 상표권
나. 「저작권법」에 따른 저작권, 저작인접권 및 데이터베이스제작자의 권리 및 그 밖에 같은 법에서 보호되는 권리로서 같은 법 제53조 및 제112조제1항에 따라 한국저작권위원회에 등록된 권리(이하 “저작권등”이라 한다)
다. 「식물신품종 보호법」 제2조제4호에 따른 품종보호권
라. 가목부터 다목까지의 규정에 따른 지식재산 외에 「지식재산 기본법」 제3조제3호에 따른 지식재산권. 다만, 「저작권법」에 따라 등록되지 아니한 권리는 제외한다.
6. 주식, 출자로 인한 권리, 사채권ㆍ지방채증권ㆍ국채증권과 그 밖에 이에 준하는 유가증권
7. 부동산신탁의 수익권
8. 제1호 및 제2호의 재산으로 건설 중인 재산
9. 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 배출권
② 제1항제3호의 기계와 기구의 범위는 대통령령으로 정한다.
공유재산법
그리고 공유재산은 행정재산, 일반재산으로 구분할 수 있습니다. 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 나눌 수 있습니다.
제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.
② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. <개정 2021. 4. 20.>
1. 공용재산
해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
2. 공공용재산
해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
3. 기업용재산
해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
4. 보존용재산
법령ㆍ조례ㆍ규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산
③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다.
공유재산법
변상금이 부과되는 부동산의 점유자인 경우, 보통 '일반재산'에 해당할 가능성이 높습니다. 지자체가 해당 부동산을 공공용 목적으로 직접 사용되지 않는 상태이거나 보존하는 상태가 아닐 경우가 대부분이기 때문입니다.
그리고 행정재산은 처분등이 제한되나, 일반재산의 경우 경우에 따라 매각이 가능합니다.
제28조(관리ㆍ처분) ① 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 다음 각 호에 따라 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다. <개정 2021. 4. 20.>
1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 시행하기 위하여 공중 또는 지하에 구분지상권을 설정하는 경우
2. 지방자치단체의 조례로 정하는 「외국인투자 촉진법」 제2조제1항제6호에 따른 외국인투자기업이 사회간접자본시설을 설치하고 이를 그 지방자치단체가 매입하는 조건으로 투자협약을 체결한 후 그 이행을 담보하기 위하여 저당권을 설정하는 경우
② 일반재산의 현물출자 및 대물변제의 범위와 내용은 대통령령으로 정한다.
제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제3항을 준용한다.
제36조(일반재산의 매각) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 매각할 수 있다. <개정 2014. 1. 7., 2021. 4. 20.>
1. 지방자치단체의 장이 행정목적으로 사용하기 위하여 제11조제4호에 따라 일반재산을 행정재산으로 용도 변경하려는 경우
2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 다른 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우
3. 장래 행정목적의 필요성 등을 고려하여 제94조의2제1항의 운영기준에서 정한 처분제한 대상에 해당하는 경우
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산으로서 지방자치단체가 관리할 필요가 있다고 지방자치단체의 장이 지정하는 재산인 경우
② 일반재산을 공공목적으로 매각하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매수자에게 그 재산의 용도와 그 용도대로 사용하여야 할 기간을 정하여 매각할 수 있다. <신설 2010. 2. 4.>
③ 제2항에 따라 용도를 지정하여 매각하는 경우에는 제38조제1항제2호의 사유가 발생하면 해당 매매계약을 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.
공유재산법
구체적으로 매각의 절차를 보면, 일반입찰 또는 요건에 따라 제한경쟁 또는 지명경쟁, 수의계약으로 진행하는 것이 가능합니다. 또한 매각대금은 시가를 고려하여 2개 이상의 감정평가를 받아 산술평균한 금액 이상으로 예정가격을 정하는 것이 원칙입니다. 매각대금은 한꺼번에 납부하는 것이 원칙이고, 대금을 납부하지 않으면 지자체장은 매각계약을 해지나 해지할 수 있습니다.
제30조(처분재산의 가격 결정) 일반재산을 처분할 때 그 가격은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시가(時價)를 고려하여 결정한다.
제37조(매각대금의 납부) ① 일반재산의 매각대금은 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다. 다만, 매각대금 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있다.
② 일반재산 중 동산(動産)의 매각대금에 대하여는 제1항 단서를 적용하지 아니한다.
제38조(매각계약의 해지ㆍ해제) ① 지방자치단체의 장은 일반재산을 매수한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 매각계약을 해지하거나 해제할 수 있다. <개정 2010. 2. 4.>
1. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 그 계약을 체결한 사실이 발견된 경우
2. 제36조제2항에 따라 매각한 경우 매수자가 용도 또는 그 용도대로 사용하여야 할 기간을 지키지 아니한 경우
3. 제37조제1항에 따른 납부기한까지 매수대금을 내지 아니한 경우
② 지방자치단체의 장이 제1항에 따라 계약을 해지하거나 해제하면 지체 없이 그 권리의 회복에 필요한 조치를 하여야 한다.
③ 지방자치단체의 장은 일반재산을 매수한 자가 제37조제1항에 따른 납부기한까지 매수대금을 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
공유재산법
제27조(일반재산가격의 평정 등) ① 법 제30조에 따라 일반재산을 매각하거나 교환하는 경우의 해당 재산의 예정가격은 지방자치단체의 장이 시가로 결정하고 공개하여야 한다. 이 경우 시가는 2인 이상의 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액을 산술평균한 금액 이상으로 하며, 감정평가나 분할측량에 든 비용을 포함할 수 있다. <개정 2015. 2. 16., 2022. 1. 21.>
② 제1항 후단에 따른 감정평가액은 평가일부터 1년 동안만 적용한다. 다만, 행정안전부장관이 정하는 경우에는 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
③ 국가나 다른 지방자치단체와 재산을 교환할 때에는 제1항에도 불구하고 감정평가를 생략하고 제31조제2항 각 호의 방법으로 산출한 재산가격을 기준으로 하여 교환할 수 있다. <개정 2016. 7. 12.>
④ 재산가격이 1천만원(특별시, 광역시와 인구 50만 이상인 시의 경우에는 3천만원) 미만으로 추정되는 재산은 제1항에도 불구하고 감정평가를 생략할 수 있다. 이 경우 토지의 가격은 개별공시지가(해당 토지에 대한 개별공시지가가 없을 때에는 그 토지와 연접한 토지의 개별공시지가를 우선적으로 적용한다)를 기준으로 할 수 있고, 건물의 가격은 「지방세법」에 따른 시가표준액을 기준으로 할 수 있다. <개정 2010. 8. 4.>
⑤ 지방자치단체의 장은 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 재산가격을 결정할 때에는 가격평정조서를 작성하여야 한다. 이 경우 그 가격평정조서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. <개정 2015. 2. 16., 2016. 7. 12., 2022. 1. 21.>
1. 평정의 근거가 되는 감정평가법인등의 감정평가서
2. 해당 재산의 위치를 명확하게 그린 도면
3. 그 밖에 참고가 될 수 있는 매매 사례 등 관계 서류
⑥ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 적용되는 공익사업에 필요한 공유재산을 해당 공익사업의 사업시행자에게 매각할 때에는 제1항에도 불구하고 해당 법률에 따라 산정한 보상액을 해당 재산의 매각가격으로 할 수 있다.
⑦ 법 제12조에 따라 회계 간에 재산을 이관할 때에는 제1항에도 불구하고 해당 공유재산의 대장가격으로 정할 수 있다.
⑧ 지방자치단체의 장은 일반재산의 매매ㆍ교환을 신청한 자가 감정평가 실시 후에 정당한 사유 없이 그 신청을 철회한 경우에는 감정평가 및 측량에 든 비용의 일부를 그 신청자(국가 또는 지방자치단체가 신청자인 경우는 제외한다)로 하여금 부담하게 할 수 있다.
공유재산법 시행령
이러한 절차를 진행하면서 감정평가 결과 과다하게 높은 가격이 산출되었다고 생각할 경우, 행정소송이나 행정절차에 관한 이의가 가능한 것인지에 대해, 대법원은 '사경제적 행위'로 보아 행정소송의 대상이 아니라고 보았습니다.
즉, 대법원은 "일반재산의 대부·매각 등은 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이 아닌 사경제적 행위에 해당하므로 그 신청에 대한 거부처분은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결 등 참조)."라고 판시하였습니다.
결론적으로 사경제적 행위의 주체로서 지방자치단체가 한 행위에 대해서는 별도의 이의나 행정소송 절차가 가능하지 않다는 점을 아시면 좋겟습니다.
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